新《土地管理法實施條例》

        第三條 國土空間規(guī)劃應當細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        國土空間規(guī)劃應當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。

         釋義 ：本條是關(guān)于國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容和編制要求的規(guī)定。

        本條第一款還對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”作出規(guī)定。這一規(guī)定是對《土地管理法》第十八條的進一步細化?！叭齾^(qū)”即農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三個功能區(qū)，“三線”即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        將國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”寫入《土地管理法實施條例》，是貫徹落實黨中央關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明的重大舉措，是對《土地管理法》關(guān)于國土空間規(guī)劃的重大補充。

        01.國土空間規(guī)劃的“雙評價”

        國土空間規(guī)劃要在“雙評價”即資源環(huán)境承載力評價和國土空間適宜性評價的基礎(chǔ)上劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。

        1.資源環(huán)境承載力評價

        所謂資源環(huán)境承載力，是指在一定時期和空間區(qū)域內(nèi)，在一定的社會、經(jīng)濟、資源、生態(tài)、環(huán)境條件下，資源環(huán)境所能維持自然環(huán)境和社會經(jīng)濟活動可持續(xù)發(fā)展的支撐與保障能力。其主要包括兩大內(nèi)涵：①區(qū)域內(nèi)固有自然資源支撐人類社會可持續(xù)發(fā)展的規(guī)模、限度和潛力。②區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境對人類社會發(fā)展產(chǎn)生的負外部性的容納能力。資源環(huán)境承載力評價指在特定目標、需求與條件下，采用定性與定量結(jié)合的思維來探索區(qū)域自然資源與環(huán)境支撐社會發(fā)展的承受能力，確定區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境條件本底、狀態(tài)、潛力和趨勢的評價。從評價對象上看，資源環(huán)境承載力評價關(guān)注的是國土空間內(nèi)資源稟賦、環(huán)境要素和人類社會活動三大基本要素。從研究內(nèi)容上看，資源環(huán)境承載力評價關(guān)注的是資源環(huán)境與人類經(jīng)濟社會活動的相互關(guān)系，探索資源稟賦和環(huán)境要素對人類社會可持續(xù)發(fā)展的最大支撐能力。區(qū)域資源稟賦和環(huán)境要素的現(xiàn)時狀態(tài)奠定了資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)，并且受人類的生產(chǎn)、生活和生態(tài)活動影響。一般而言，資源環(huán)境承載能力越高，越能夠支撐經(jīng)濟社會發(fā)展；資源環(huán)境承載能力越低，則對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力越弱。資源環(huán)境承載力評價重在挖掘資源稟賦支撐人類社會活動的程度，定位環(huán)境要素約束人類社會活動的閾值，旨在理解資源環(huán)境承載與人類開發(fā)活動強度的矛盾，推動國土空間開發(fā)的資源環(huán)境與社會活動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

        2.國土空間適宜性評價

        所謂國土空間適宜性，是指國土空間的城鎮(zhèn)擴張、農(nóng)業(yè)開發(fā)、生態(tài)保護等不同開發(fā)方式、功能和空間的適宜程度。其主要包括兩大內(nèi)涵：①探索以土地為載體的多種適宜性，如城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性、農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性、生態(tài)保護適宜性等。②基于空間視角研判區(qū)域內(nèi)國土開發(fā)方式、功能定位和結(jié)構(gòu)組織。國土空間適宜性評價是指在特定目標、需求與條件下，分析不同國土開發(fā)方式、功能和空間在特定資源環(huán)境背景下的適宜程度評價。國土空間適宜性評價關(guān)注的國土空間，本質(zhì)是政治視角下的土地和空間。從研究內(nèi)容上看，國土空間適宜性評價遵循土地適宜性思想，從宏觀尺度上綜合區(qū)域資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟活動等狀態(tài)，揭示國土空間中城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等開發(fā)模式下的適宜程度。從研究目的上看，國土空間適宜性評價重在確定一定區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等模式的適宜程度，從不同空間尺度上定位“開發(fā)”活動，是區(qū)域空間開發(fā)活動的基礎(chǔ)性、前置性和引導性的工作。

        02.國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”的劃定

        本條第一款規(guī)定，國土空間規(guī)劃應當統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。這一規(guī)定明確賦予“三區(qū)三線”在國土空間規(guī)劃中的法律地位?！叭齾^(qū)”中的農(nóng)業(yè)空間指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和村莊等農(nóng)村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等；城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間及部分鄉(xiāng)級政府駐地的開發(fā)建設(shè)空間?！叭齾^(qū)”突出主導功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉(zhuǎn)變。

        在國土空間規(guī)劃中劃定“三區(qū)三線”，是黨中央、國務(wù)院加強生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。黨的十八屆三中全會明確提出“通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。黨的十九大報告再次強調(diào)“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。科學劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地，體現(xiàn)了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

        2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，第一次從政策層面對三條控制線的劃定和沖突解決提出明確的指導意見。《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出，要落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。要科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。要按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，科學劃定落實三條控制線，做到不交叉、不重疊、不沖突。要堅持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，針對三條控制線的不同功能，建立健全分類管控機制。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核內(nèi)容。

        1.按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田

        永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

        2.按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線

        生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護紅線。對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應調(diào)整。生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險；經(jīng)依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經(jīng)依法批準的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運行維護；重要生態(tài)修復工程。

        3.按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

        城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)和各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量、限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延?？茖W預留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

        4.三條線的沖突解決規(guī)則

        三條控制線發(fā)生沖突時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補劃。

本文選自《新<土地管理法實施條例>釋義》