土地開發(fā)整理是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程手段，對土地利用狀況進行調(diào)整改造，綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的利國利民工程。近年來國家投入了大量的土地整理項目資金，因此，土地整理項目也成為審計監(jiān)督的重點。

案例一

        多年來，國家投入大量資金開展土地整理工作，這對增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進村莊整治和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展都發(fā)揮了重要的作用。

        與此同時，土地整理工作具有專業(yè)性強、資金鏈長、組織形式多樣、實施程序復(fù)雜等特點，給審計工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

        某市審計局對某鎮(zhèn)某村土地整治項目開展了細(xì)致深入的審計，審計人員通過合同的研讀、圖紙的核算、現(xiàn)場的勘察、簽證的辨?zhèn)?、?jīng)驗的遷移等一系列審計方法為國家挽回?fù)p失300多萬元，核減率高達(dá)16%。

        疑點初現(xiàn)

        在現(xiàn)場勘察的過程中，審計人員發(fā)現(xiàn)有些渠道和村內(nèi)道路的水泥顏色以及溝渠做法不一致的現(xiàn)象，這觸動了審計人員敏感的神經(jīng)。

        經(jīng)現(xiàn)場對現(xiàn)場施工單位代表進行核實，施工老板死死咬定是他們做的，并且義正言辭，而建設(shè)單位由于缺乏完善的施工監(jiān)督管理機制，對現(xiàn)場的情況又不甚了解。

        但是其中一位施工現(xiàn)場代表猶豫的眼神和回答問題時不自然的表情和動作使審計人員產(chǎn)生了懷疑，憑經(jīng)驗判斷，這里面肯定有“貓膩”。

        于是審計人員靈機一動，暗中詢問了當(dāng)?shù)氐拇迕?，了解到這些路、渠并非該施工單位所做。

        落實證據(jù)

        對當(dāng)?shù)卮迓湫拚闆r熟悉的審計人員聯(lián)想到了該市“一事一議”項目，現(xiàn)場勘察人員立即將這一情況報告領(lǐng)導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)絡(luò)該區(qū)農(nóng)村綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的人員，向他們?nèi)∽C該鎮(zhèn)近三年來“一事一議”項目情況表并邀請相關(guān)人員進行現(xiàn)場比對。

        經(jīng)多方核驗，某些村內(nèi)路確是“一事一議”的項目，在鑿鑿鐵證面前施工單位終于承認(rèn)該部分包含于原設(shè)計中，但在合同內(nèi)取消了項目，他們并沒有進行施工而虛報了工程量。

        正是憑借敏銳的“嗅覺”、細(xì)致入微的態(tài)度和敬業(yè)精神，審計人員成功識破了施工單位的貓膩，為國家挽回了XXX萬元的損失。

        一個 “三農(nóng)”保障工程，結(jié)算水分竟高達(dá)16%！不禁讓審計人員感到痛心！

        審計建議

        如何能讓土地整理這一舉措既保護“耕地紅線”又能成為老百姓的“生態(tài)紅利”呢？

        一是多方聯(lián)動確保質(zhì)量，前期立項審批要嚴(yán)控，中期建設(shè)單位的監(jiān)督管理機制要健全，后期各部門的核驗審查要周密；

        二是關(guān)注資金使用情況，要按照土地整理項目資金管理辦法，建立項目臺賬、單獨核算，保證專款專用；

        三是利用先進儀器現(xiàn)場勘測，獲取精確數(shù)據(jù)，利用先進的GPS衛(wèi)星定位儀器，對完工的田間道路工程長度進行實地測量，并通過科學(xué)衛(wèi)星定位及技術(shù)，快速、高效、準(zhǔn)確地審核工程量；

        四是要關(guān)注生態(tài)效益情況，開發(fā)整理后凈增的耕地及時發(fā)包給當(dāng)?shù)卮迕窀N，健全配套耕種設(shè)施。（洞見信息價值）

審計重點及內(nèi)容

        一、查規(guī)劃設(shè)計，看急功近利

        規(guī)劃設(shè)計是指導(dǎo)土地整理項目實施，實現(xiàn)調(diào)整土地關(guān)系、改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件、增加可利用土地面積和有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率等目標(biāo)的指導(dǎo)性文本。規(guī)劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧，合理布局，保護生態(tài)，改善環(huán)境，優(yōu)化資源配置，可持續(xù)發(fā)展等原則。但是，在實際工作中，一些地方政府往往急于爭取項目資金而忽視規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性和長遠(yuǎn)性，項目建設(shè)規(guī)劃與本地的土地利用綜合規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相沖突，在建項目或已建成項目由于工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展以及道路等國家重點建設(shè)項目的需要而造成破壞或廢棄，與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目及大型商品糧基地建設(shè)等項目重復(fù)，形成重大損失浪費，從而影響財政資金的長期使用效益。審計中應(yīng)關(guān)注急需土地整理的區(qū)域沒有被納入項目規(guī)劃，而被納入項目規(guī)劃的區(qū)域往往土地利用率較高，經(jīng)整理后變成當(dāng)?shù)卣蜗蠊こ痰默F(xiàn)象。

        二、查工程招標(biāo)，看瞞天過海

        土地整理項目資金由國家投資，因此工程必須進行公開招投標(biāo)。但在實際工作中，弄虛作假、瞞天過海的違紀(jì)違法行為大量存在，主要表現(xiàn)形式有：一是借用資質(zhì)投標(biāo)；二是虛假資質(zhì)投標(biāo)；三是圍標(biāo)串標(biāo)；四是不實行招投標(biāo)；五是部分工程剝離，規(guī)避招投標(biāo)；六是以邀標(biāo)方式代替公開招投標(biāo)；七是業(yè)主暗中操縱部分標(biāo)段招投標(biāo)，使指定單位或個人中標(biāo)。在審計中，審計人員應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注那些與業(yè)主關(guān)系密切的施工單位，如業(yè)主的關(guān)聯(lián)企業(yè)等。

        三、查土地面積，看無中生有

        一是項目區(qū)總面積無中生有。土地整理項目區(qū)的面積越大，國家投入的資金就越多，因此一些地方想盡辦法虛報面積以套取國家資金,還有些地方在申報時就與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門或其他類似項目的主管部門相互串通,同一地塊重復(fù)申報,以套取國家資金。審計中必須對項目區(qū)的面積進行審核，有條件和技術(shù)支持的地方可以利用GPS導(dǎo)航儀對照項目規(guī)劃圖和現(xiàn)狀圖的坐標(biāo)計算出面積，然后對比；要利用拆遷補償?shù)拿麊?、統(tǒng)計年鑒等資料，結(jié)合實地走訪發(fā)現(xiàn)端倪。二是耕地增加面積無中生有。新增耕地是土地整理項目效益的重要指標(biāo)，國家規(guī)定，土地整理重點項目是以增加耕地面積為主要目的，集中資金成規(guī)模進行耕地開發(fā)，凈增耕地面積不低于項目規(guī)劃設(shè)計面積的10%；基本農(nóng)田土地整理項目的耕地凈增率不得低于3%。耕地增加的主要途徑是開發(fā)其它農(nóng)用地、未利用地和減少田坎，審計人員應(yīng)對比整理前后的土地現(xiàn)狀，并結(jié)合走訪摸清耕地增加的真實性。

        四、查土地平整，看金蟬脫殼

        土地平整是土地整理項目中的基礎(chǔ)工程，其施工難度相對較小，技術(shù)含量較低，質(zhì)量風(fēng)險也很低，因此，一些地方的土地整理中心將土地平整工程從整個工程中剝離出來，交給指定的單位施工并從中牟利。其方式主要有兩種，一是直接剝離，或通過操縱使指定單位中標(biāo)，收取管理費或列支各種費用；二是指使各標(biāo)段的中標(biāo)單位將各自標(biāo)段的土地平整工程交付指定單位施工，工程款撥到中標(biāo)單位后再撥至指定單位。審計人員必須通過審查工程量清單和施工單位賬目發(fā)現(xiàn)問題。

        五、查工程造價，看偷工減料

        農(nóng)田水利和田間道路是土地整理項目的主體工程，因而審計人員應(yīng)重點審查項目工程造價和結(jié)算是否真實、合法和有效。工程造價不實主要有兩種類型：一是采取虛增工程量、變更單價、高套定額、偷工減料等方式高估冒算，造成工程造價不實；二是項目建設(shè)單位、施工單位以及工程監(jiān)理和造價等中介機構(gòu)相互串通，編制虛假工程結(jié)算資料、虛報工程完成投資額，騙取、套取項目資金。實際情況往往是各個標(biāo)段都不相同,因此應(yīng)注重運用對比分析的方法，將項目預(yù)算、竣工或驗收資料數(shù)據(jù)、實地核查數(shù)據(jù)、工程造價審核數(shù)據(jù)以及項目資金結(jié)算數(shù)據(jù)進行對比分析；到被審計地農(nóng)發(fā)部門調(diào)查相同或近似地類的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目畝平投資額，與土地開發(fā)整理項目畝平投資額相比對，對差異較大的，按建設(shè)內(nèi)容逐項對比分析差異的原因，從中發(fā)現(xiàn)問題。

        六、查設(shè)備采購，看子虛烏有

        在項目規(guī)劃設(shè)計和投資預(yù)算中都安排了一定金額的設(shè)備采購費，一般用于購買水泵、變壓器等工程必用的設(shè)備，因其數(shù)額不大容易被審計人員忽視。一些被審計單位往往在設(shè)備采購上做手腳，主要手段是虛列采購數(shù)量套取資金，甚至與生產(chǎn)廠家和供應(yīng)商聯(lián)合造假。因此審計人員應(yīng)從采購票據(jù)的真實性入手，與規(guī)劃設(shè)計進行對比，并進行實地調(diào)查從中發(fā)現(xiàn)線索。

審計方法

        一、項目檔案審閱法

         國土部門的土地整理項目檔案一般比較規(guī)范，從項目前期立項、申報、規(guī)劃設(shè)計，招投標(biāo)、合同，施工管理、竣工驗收等資料都應(yīng)歸入項目檔案。在審計中沿著項目實施順序，審閱每項程序記錄的完整、真實、合法性，通過審閱項目檔案存在的問題，進一步進行延伸審計來發(fā)現(xiàn)案件線索。例如規(guī)劃設(shè)計資料與施工現(xiàn)場實際情況差距很大，有可能存在虛報項目套取資金問題；應(yīng)招投標(biāo)未進行招投標(biāo)直接指定施工或供應(yīng)商的，可能存在利益輸送和工程質(zhì)量低劣等問題；竣工驗收資料中對未完工項目或明顯不達(dá)標(biāo)項目通過驗收，就可能存在利益輸送或驗收人員瀆職問題等等。

        二、財務(wù)賬面審核法

        通過對土地整理項目年度會計報表、賬簿及憑證進行審核，從賬面上發(fā)現(xiàn)主管部門截留土地整理資金彌補單位經(jīng)費、擴大資金使用范圍、超現(xiàn)金支付限額付款、支付對象與合同方不一致、未按規(guī)定進度支付工程款等問題，透過分析上述問題，發(fā)現(xiàn)問題背后深層次問題。如向非合同方或個人支付工程款可能存在轉(zhuǎn)包、分包以及借用他人資質(zhì)參與競標(biāo)施工等問題；超規(guī)定進度支付工程款，可能存在施工單位與建設(shè)單位有關(guān)人員利益輸送等問題。

        三、圖紙對比法

        將土地整理項目設(shè)計圖與土地利用現(xiàn)狀圖對比，關(guān)注是否有土地整治項目將原有已建成工程重新包裝、簡單修繕后按照新建項目上報工程量的情況。將土地整理項目設(shè)計圖與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地增減掛鉤項目等涉農(nóng)項目設(shè)計圖進行對比，了解是否存在多個項目在同一地塊進行申報立項。如果存在上述現(xiàn)象，可能存在虛報項目或虛報新增耕地等，再結(jié)合財務(wù)審計和相關(guān)調(diào)查對虛報套取的資金流向進行核實，揭露出違法違規(guī)問題。

        四、實地察看法

        對項目建設(shè)資料、財務(wù)資料的審核，不能讓審計人員有很形象的概念，必須深入項目實施現(xiàn)場，實地對項目建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、實施情況、工程質(zhì)量、后期管護、項目效益等情況進行調(diào)查了解，對工程量進行核實。通過現(xiàn)場察看項目建設(shè)情況和核實工程量，能夠發(fā)現(xiàn)虛報項目、虛列項目支出、項目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和損失浪費問題。尤其是損失浪費問題，許多都是因為相關(guān)責(zé)任人員失職瀆職，規(guī)劃設(shè)計不符合實際、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、重復(fù)修改、以及后期管護不力造成后期毀損嚴(yán)重，造成國家資產(chǎn)的重大損失浪費，這些都必須現(xiàn)場實地調(diào)查和取證，才能發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題。

        五、問詢調(diào)查法

        對于項目實施情況和資金的流向，除查看建設(shè)資料和審核財務(wù)資料外，還可以對有關(guān)人員進行電話和現(xiàn)場問詢調(diào)查。例如，詢問土地整理項目實施地的村干部及農(nóng)戶，了解工程實施情況，發(fā)現(xiàn)是否存在施工地塊并非土地整理項目實施，而是其他項目實施；另外在征地拆遷、青苗等補償費發(fā)放情況，必須核實被補償農(nóng)戶，可以通過電話或入戶詢問等方式抽查補償資金的落實情況，從中發(fā)現(xiàn)問題和案件線索。