強化鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領
        《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）的第24章“實施鄉(xiāng)村建設行動”，強調(diào)把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置，優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間，持續(xù)改善村容村貌和人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。

        其中，提出強化鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點建設、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、防災減災和歷史文化傳承?？茖W編制縣域村莊布局規(guī)劃，因地制宜、分類推進村莊建設，規(guī)范開展全域土地綜合整治，保護傳統(tǒng)村落、民族村寨和鄉(xiāng)村風貌，嚴禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建。優(yōu)化布局鄉(xiāng)村生活空間，嚴格保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，科學劃定養(yǎng)殖業(yè)適養(yǎng)、限養(yǎng)、禁養(yǎng)區(qū)域。鼓勵有條件地區(qū)編制實用性村莊規(guī)劃。

完善城鎮(zhèn)化空間布局

        《“十四五”規(guī)劃》第28章“完善城鎮(zhèn)化空間布局”，要求發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發(fā)展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

        推動城市群一體化發(fā)展

        以促進城市群發(fā)展為抓手，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，培育發(fā)展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。建立健全城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機制和成本共擔、利益共享機制，統(tǒng)籌推進基礎設施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務共享、生態(tài)共建環(huán)境共治。優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結構，構筑生態(tài)和安全屏障，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群。

        建設現(xiàn)代化都市圈

        依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。以城際鐵路和市域（郊）鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”、“瓶頸路”，推動市內(nèi)市外交通有效銜接和軌道交通“四網(wǎng)融合”，提高都市圈基礎設施連接性貫通性。鼓勵都市圈社保和落戶積分互認、教育和醫(yī)療資源共享，推動科技創(chuàng)新券通兌通用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科研平臺合作共建。鼓勵有條件的都市圈建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會，實現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一實施，探索推進土地、人口等統(tǒng)一管理。

        優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能

        統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉變超大特大城市開發(fā)建設方式，加強超大特大城市治理中的風險防控，促進高質量、可持續(xù)發(fā)展。有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設施，以及過度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務資源，合理降低開發(fā)強度和人口密度。增強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領功能，率先形成以現(xiàn)代服務業(yè)為主體、先進制造業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)結構，提升綜合能級與國際競爭力。堅持產(chǎn)城融合，完善郊區(qū)新城功能，實現(xiàn)多中心、組團式發(fā)展。

        完善大中城市宜居宜業(yè)功能

        充分利用綜合成本相對較低的優(yōu)勢，主動承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉移和功能疏解，夯實實體經(jīng)濟發(fā)展基礎。立足特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎，確立制造業(yè)差異化定位，推動制造業(yè)規(guī)模化集群化發(fā)展，因地制宜建設先進制造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和區(qū)域專業(yè)服務中心。優(yōu)化市政公用設施布局和功能，支持三級醫(yī)院和高等院校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，營造現(xiàn)代時尚的消費場景，提升城市生活品質。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設

        加快縣城補短板強弱項，推進公共服務、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等設施提級擴能，增強綜合承載能力和治理能力。支持東部地區(qū)基礎較好的縣城建設，重點支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城建設，合理支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)縣城建設。健全縣城建設投融資機制，更好發(fā)揮財政性資金作用，引導金融資本和社會資本加大投入力度。穩(wěn)步有序推動符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的特大鎮(zhèn)設市。按照區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

圖1 城鎮(zhèn)化空間格局示意圖
全面提升城市品質

        《“十四五”規(guī)劃》第29章“全面提升城市品質”，要求加快轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升。

        轉變城市發(fā)展方式

        按照資源環(huán)境承載能力合理確定城市規(guī)模和空間結構，統(tǒng)籌安排城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎設施和公共服務。推行功能復合、立體開發(fā)、公交導向的集約緊湊型發(fā)展模式，統(tǒng)籌地上地下空間利用，增加綠化節(jié)點和公共開敞空間，新建住宅推廣街區(qū)制。推行城市設計和風貌管控，落實適用、經(jīng)濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，加強新建高層建筑管控。加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。

        推進新型城市建設

        順應城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。提升城市智慧化水平，推行城市樓宇、公共空間、地下管網(wǎng)等“一張圖”數(shù)字化管理和城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管?？茖W規(guī)劃布局城市綠環(huán)綠廊綠楔綠道，推進生態(tài)修復和功能完善工程，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，建設自行車道、步行道等慢行網(wǎng)絡，發(fā)展智能建造，推廣綠色建材、裝配式建筑和鋼結構住宅，建設低碳城市。保護和延續(xù)城市文脈，杜絕大拆大建，讓城市留下記憶、讓居民記住鄉(xiāng)愁。建設源頭減排、蓄排結合、排澇除險、超標應急的城市防洪排澇體系，推動城市內(nèi)澇治理取得明顯成效。增強公共設施應對風暴、干旱和地質災害的能力，完善公共設施和建筑應急避難功能。加強無障礙環(huán)境建設。拓展城市建設資金來源渠道，建立期限匹配、渠道多元、財務可持續(xù)的融資機制。

        提高城市治理水平

        堅持黨建引領、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平，推進市域社會治理現(xiàn)代化。改革完善城市管理體制。推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經(jīng)驗，推動資源、管理、服務向街道社區(qū)下沉，加快建設現(xiàn)代社區(qū)。運用數(shù)字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，精準高效滿足群眾需求。加強物業(yè)服務監(jiān)管，提高物業(yè)服務覆蓋率、服務質量和標準化水平。

優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局

        《“十四五”規(guī)劃》第30章“優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局”，提出立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

        完善和落實主體功能區(qū)制度

        順應空間結構變化趨勢，優(yōu)化重大基礎設施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，分類提高城市化地區(qū)發(fā)展水平，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)集聚，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。細化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源富集地區(qū)等制定差異化政策，分類精準施策。加強空間發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障國家重大發(fā)展戰(zhàn)略落地實施。

        開拓高質量發(fā)展的重要動力源

        以中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域為重點，增強經(jīng)濟和人口承載能力，帶動全國經(jīng)濟效率整體提升。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高質量發(fā)展的第一梯隊。在中西部有條件的地區(qū)，以中心城市為引領，提升城市群功能，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，形成高質量發(fā)展的重要區(qū)域。破除資源流動障礙，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高中心城市綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力，強化對區(qū)域發(fā)展的輻射帶動作用。

        提升重要功能性區(qū)域的保障能力

        以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、能源資源富集地區(qū)和邊境地區(qū)等承擔戰(zhàn)略功能的區(qū)域為支撐，切實維護國家糧食安全、生態(tài)安全、能源安全和邊疆安全，與動力源地區(qū)共同打造高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)。支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序向城市化地區(qū)轉移并定居落戶。優(yōu)化能源開發(fā)布局和運輸格局，加強能源資源綜合開發(fā)利用基地建設，提升國內(nèi)能源供給保障水平。增強邊疆地區(qū)發(fā)展能力，強化人口和經(jīng)濟支撐，促進民族團結和邊疆穩(wěn)定。健全公共資源配置機制，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、邊境地區(qū)等提供有效轉移支付。

        深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略

        《“十四五”規(guī)劃》第31章“深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略”，提出聚焦實現(xiàn)戰(zhàn)略目標和提升引領帶動能力，推動區(qū)域重大戰(zhàn)略取得新的突破性進展，促進區(qū)域間融合互動、融通補充。

        加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展

        緊抓疏解北京非首都功能“牛鼻子”，構建功能疏解政策體系，實施一批標志性疏解項目。高標準高質量建設雄安新區(qū)，加快啟動區(qū)和起步區(qū)建設，推動管理體制創(chuàng)新。高質量建設北京城市副中心，促進與河北省三河、香河、大廠三縣市一體化發(fā)展。推動天津濱海新區(qū)高質量發(fā)展，支持張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設。提高北京科技創(chuàng)新中心基礎研究和原始創(chuàng)新能力，發(fā)揮中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試作用，推動京津冀產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合?；窘ǔ绍壍郎系木┙蚣?，提高機場群港口群協(xié)同水平。深化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，強化華北地下水超采及地面沉降綜合治理。

圖2 京津冀地區(qū)軌道交通規(guī)劃圖

        全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展

        堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展和共抓大保護、不搞大開發(fā)，協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展，打造人與自然和諧共生的美麗中國樣板。持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境突出問題整改，推動長江全流域按單元精細化分區(qū)管控，實施城鎮(zhèn)污水垃圾處理、工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、船舶污染治理、尾礦庫污染治理等工程。深入開展綠色發(fā)展示范，推進赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護。實施長江十年禁漁。圍繞建設長江大動脈，整體設計綜合交通運輸體系，疏解三峽樞紐瓶頸制約，加快沿江高鐵和貨運鐵路建設。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動整體優(yōu)勢，構建綠色產(chǎn)業(yè)體系。保護好長江文物和文化遺產(chǎn)。

        積極穩(wěn)妥推進粵港澳大灣區(qū)建設

        加強粵港澳產(chǎn)學研協(xié)同發(fā)展，完善廣深港、廣珠澳科技創(chuàng)新走廊和深港河套、粵澳橫琴科技創(chuàng)新極點“兩廊兩點”架構體系，推進綜合性國家科學中心建設，便利創(chuàng)新要素跨境流動。加快城際鐵路建設，統(tǒng)籌港口和機場功能布局，優(yōu)化航運和航空資源配置。深化通關模式改革，促進人員、貨物、車輛便捷高效流動。擴大內(nèi)地與港澳專業(yè)資格互認范圍，深入推進重點領域規(guī)則銜接、機制對接。便利港澳青年到大灣區(qū)內(nèi)地城市就學就業(yè)創(chuàng)業(yè)，打造粵港澳青少年交流精品品牌。

圖3 粵港澳大灣區(qū)軌道交通規(guī)劃圖

        提升長三角一體化發(fā)展水平

        瞄準國際先進科創(chuàng)能力和產(chǎn)業(yè)體系，加快建設長三角G60科創(chuàng)走廊和沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶，提高長三角地區(qū)配置全球資源能力和輻射帶動全國發(fā)展能力。加快基礎設施互聯(lián)互通，實現(xiàn)長三角地級及以上城市高鐵全覆蓋，推進港口群一體化治理。打造虹橋國際開放樞紐，強化上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)開放型經(jīng)濟集聚功能，深化滬蘇浙皖自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展。加快公共服務便利共享，優(yōu)化優(yōu)質教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源布局。推進生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，高水平建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。

圖4 長三角軌道交通規(guī)劃圖

        扎實推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展

        加大上游重點生態(tài)系統(tǒng)保護和修復力度，筑牢三江源“中華水塔”，提升甘南、若爾蓋等區(qū)域水源涵養(yǎng)能力。創(chuàng)新中游黃土高原水土流失治理模式，積極開展小流域綜合治理、旱作梯田和淤地壩建設。推動下游二級懸河治理和灘區(qū)綜合治理，加強黃河三角洲濕地保護和修復。開展汾渭平原、河套灌區(qū)等農(nóng)業(yè)面源污染治理，清理整頓黃河岸線內(nèi)工業(yè)企業(yè)，加強沿黃河城鎮(zhèn)污水處理設施及配套管網(wǎng)建設。實施深度節(jié)水控水行動，降低水資源開發(fā)利用強度。合理控制煤炭開發(fā)強度，推進能源資源一體化開發(fā)利用，加強礦山生態(tài)修復。優(yōu)化中心城市和城市群發(fā)展格局，統(tǒng)籌沿黃河縣城和鄉(xiāng)村建設。實施黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護工程，打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶。建設黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展先行區(qū)。

提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性

        《“十四五”規(guī)劃》第37章“提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性”，要求堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質量整體改善。

        完善生態(tài)安全屏障體系

        強化國土空間規(guī)劃和用途管控，劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及各類海域保護線。以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、國家級自然保護地等為重點，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，加快推進青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等生態(tài)屏障建設。加強長江、黃河等大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護治理，加強重要生態(tài)廊道建設和保護。全面加強天然林和濕地保護，濕地保護率提高到55%?？茖W推進水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，開展大規(guī)模國土綠化行動，推行林長制。科學開展人工影響天氣活動。推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息，健全耕地休耕輪作制度，鞏固退耕還林還草、退田還湖還濕、退圍還灘還海成果。

圖5 重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程布局示意圖

        構建自然保護地體系

        科學劃定自然保護地保護范圍及功能分區(qū)，加快整合歸并優(yōu)化各類保護地，構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。嚴格管控自然保護地范圍內(nèi)非生態(tài)活動，穩(wěn)妥推進核心區(qū)內(nèi)居民、耕地、礦權有序退出。完善國家公園管理體制和運營機制，整合設立一批國家公園。實施生物多樣性保護重大工程，構筑生物多樣性保護網(wǎng)絡，加強國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物及其棲息地的保護修復，加強外來物種管控。完善生態(tài)保護和修復用地用海等政策。完善自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度，開展生態(tài)系統(tǒng)保護成效監(jiān)測評估。

        健全生態(tài)保護補償機制

        加大重點生態(tài)功能區(qū)、重要水系源頭地區(qū)、自然保護地轉移支付力度，鼓勵受益地區(qū)和保護地區(qū)、流域上下游通過資金補償、產(chǎn)業(yè)扶持等多種形式開展橫向生態(tài)補償。完善市場化多元化生態(tài)補償，鼓勵各類社會資本參與生態(tài)保護修復。完善森林、草原和濕地生態(tài)補償制度。推動長江、黃河等重要流域建立全流域生態(tài)補償機制。建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，在長江流域和三江源國家公園等開展試點。制定實施生態(tài)保護補償條例。

健全統(tǒng)一規(guī)劃體系

        《“十四五”規(guī)劃》第64章“健全統(tǒng)一規(guī)劃體系”，強調(diào)要加快建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。

        強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用

        更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃對本規(guī)劃實施的支撐。按照本規(guī)劃確定的國土空間開發(fā)保護要求和重點任務，制定實施國家級空間規(guī)劃，為重大戰(zhàn)略任務落地提供空間保障。聚焦本規(guī)劃確定的戰(zhàn)略重點和主要任務，在科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、綠色生態(tài)、民生保障等領域，制定實施一批國家級重點專項規(guī)劃，明確細化落實發(fā)展任務的時間表和路線圖。根據(jù)本規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略任務，制定實施一批國家級區(qū)域規(guī)劃實施方案。加強地方規(guī)劃對本規(guī)劃提出的發(fā)展戰(zhàn)略、主要目標、重點任務、重大工程項目的貫徹落實。

        加強規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)

        健全目錄清單、編制備案、銜接協(xié)調(diào)等規(guī)劃管理制度，制定“十四五”國家級專項規(guī)劃等目錄清單，依托國家規(guī)劃綜合管理信息平臺推進規(guī)劃備案，將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理。建立健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，報請黨中央、國務院批準的規(guī)劃及省級發(fā)展規(guī)劃報批前須與本規(guī)劃進行銜接，確保國家級空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等各級各類規(guī)劃與本規(guī)劃在主要目標、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等方面協(xié)調(diào)一致。