近些年，我國(guó)土地整治行業(yè)發(fā)展迅速，新政頻出，國(guó)家鼓勵(lì)創(chuàng)新改革，各省積極響應(yīng)，結(jié)合本省實(shí)際進(jìn)行了大量的探索和創(chuàng)新，出現(xiàn)了百花齊放和百家爭(zhēng)鳴的良好局面，形成了各具特色的土地整治模式。如以大都市體系為背景的“上海模式”，凸顯綠色、科技、景觀和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色；以專業(yè)的集團(tuán)公司為實(shí)施主體的“陜西模式”，實(shí)現(xiàn)了土地整治產(chǎn)學(xué)研一體；以農(nóng)民自發(fā)組織“結(jié)對(duì)并地”，創(chuàng)造了具有“先建后補(bǔ)”特色的“廣西龍州模式”；以農(nóng)村合作社為實(shí)施主體，農(nóng)民自建的“湖北天門(mén)華豐模式”；以農(nóng)村居民點(diǎn)整理為主浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式。湖南省近年來(lái)也在積極探索，尋找適合本省特點(diǎn)的土地整治模式，經(jīng)過(guò)大量的調(diào)查研究和項(xiàng)目實(shí)踐之后，創(chuàng)造出了“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式。

        1“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式基本情況

        1.1形成過(guò)程

        2012年4月份財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》國(guó)土資發(fā)〔2012〕63號(hào)文件指出：“有條件的地方，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)可會(huì)同財(cái)政部門(mén)制定具體辦法，探索“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，首次提出“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”指導(dǎo)思想，此后不久，財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)的《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)資金使用管理辦法》（財(cái)建2012[151]號(hào)）的通知中又再次明確:“有條件的地方，依據(jù)土地整治規(guī)劃，可通過(guò)“以補(bǔ)促建”的形式，穩(wěn)步推進(jìn)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體開(kāi)展的土地整治”。國(guó)家新政頒布為湖南省“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”指明了方向。

        2009年湖南省省委省政府下發(fā)了《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見(jiàn)》（湘發(fā)[2009]26號(hào)），明確要求“各項(xiàng)資金以定額直投、以補(bǔ)（獎(jiǎng)）代投等方式投入”。2011年長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局在長(zhǎng)沙縣春華鎮(zhèn)進(jìn)行“以補(bǔ)代投”模式試點(diǎn)，實(shí)施了宇田農(nóng)民專業(yè)合作社土地整治項(xiàng)目，研究制定了《長(zhǎng)沙市鼓勵(lì)社會(huì)資金參與農(nóng)村土地整治試點(diǎn)方案》。2013年湖南省雙峰縣人民政府在甘棠鎮(zhèn)試點(diǎn)實(shí)施衡邵干旱走廊綜合治理項(xiàng)目“四自”模式取得成功，并將該模式運(yùn)用到該縣正在實(shí)施的婁邵盆地基本農(nóng)田建設(shè)重大工程項(xiàng)目中，并以縣人民政府的名義制定了《婁邵盆地基本農(nóng)田建設(shè)重大工程“四自”模式試點(diǎn)實(shí)施方案》。省內(nèi)實(shí)踐為“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式的出臺(tái)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

        2014年11月26日湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議將《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法〉辦法》第五條第二款修改為：“涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，以及由村組能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)的小型涉農(nóng)項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定不進(jìn)行招標(biāo)。該法律條文的修訂為“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式提供了法律保障。

        在此背景下，湖南省國(guó)土資源廳和省財(cái)政廳經(jīng)過(guò)多次討論研究決定于2014年開(kāi)展農(nóng)村土地整治“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點(diǎn)，聯(lián)合制定了《湖南省農(nóng)村土地整治“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點(diǎn)方案》，并投資1400萬(wàn)在長(zhǎng)沙市望城區(qū)格塘鎮(zhèn)合池村和株洲市攸縣柏市鎮(zhèn)鳳塔村、富頭村進(jìn)行試點(diǎn)。在各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的配合支持和指導(dǎo)下，該三個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展順利，基本達(dá)到了預(yù)期的效果，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)范圍內(nèi)“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”的土地整治模式先河。

        1.2內(nèi)涵分析

        “先建后補(bǔ)，以補(bǔ)促建”土地整治模式顧名思義是先實(shí)施項(xiàng)目，驗(yàn)收后再進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)助，通過(guò)補(bǔ)助的方式更好的促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。該模式實(shí)際內(nèi)涵是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”相結(jié)合的土地整治模式，以行政村為單元實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，由村集體自主確定建設(shè)范圍、工程建設(shè)內(nèi)容和布局，自主籌集建設(shè)資金，自主建設(shè)項(xiàng)目，自主進(jìn)行實(shí)施管理和工程后續(xù)管護(hù)；財(cái)政資金實(shí)行先建后補(bǔ)，每期工程的數(shù)量和質(zhì)量經(jīng)驗(yàn)收合格后，由財(cái)政按預(yù)算撥付相應(yīng)資金。

        1.3運(yùn)作方式

村集體自主確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和范圍——村集體申報(bào)，市級(jí)國(guó)土資源部門(mén)立項(xiàng)——市級(jí)國(guó)土資源部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)進(jìn)行設(shè)計(jì)與預(yù)算審查，并下達(dá)設(shè)計(jì)與預(yù)算批復(fù)——省財(cái)政下達(dá)項(xiàng)目資金至縣級(jí)財(cái)政部門(mén)——村集體制定項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)國(guó)土資源同意——村集體組建項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)——成立理事會(huì)（負(fù)責(zé)材料采購(gòu)、設(shè)備租賃和項(xiàng)目實(shí)施）和監(jiān)事會(huì)（負(fù)責(zé)資金、質(zhì)量和進(jìn)度控制）——自籌項(xiàng)目啟動(dòng)資金——自主建設(shè)項(xiàng)目——分期申請(qǐng)驗(yàn)收（縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，并下達(dá)分期驗(yàn)收意見(jiàn)）——資金撥付——項(xiàng)目驗(yàn)收（市級(jí)國(guó)土資源部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)進(jìn)行終驗(yàn)）——村集體負(fù)責(zé)項(xiàng)目后期管護(hù)。

       1.4具體實(shí)踐

為了保證試點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施，攸縣柏市鎮(zhèn)政府與鳳塔村和富頭村村民代表進(jìn)行了多次商量討論，最終制定了切實(shí)可行的項(xiàng)目實(shí)施方案，研究出了定原則、定班子、定流程（計(jì)劃）、定材料、定資金、定機(jī)制的“六定”措施。定原則包括：確保項(xiàng)目質(zhì)量，堅(jiān)持“四自”原則；堅(jiān)持包工不包料原則；分階段實(shí)施原則；定班子包括：成立組織機(jī)構(gòu)，一是成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部，主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國(guó)土、司法等相關(guān)站辦參與。二是成立村項(xiàng)目部，書(shū)記牽頭，各組長(zhǎng)參與。三是成立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。四是選定施工班子，組內(nèi)工程組內(nèi)村民實(shí)施，跨組工程村里協(xié)調(diào)組建施工隊(duì)伍，村組無(wú)力實(shí)施工程對(duì)外招標(biāo)；定流程（定計(jì)劃）是根據(jù)當(dāng)?shù)馗N習(xí)慣，自行確定開(kāi)工時(shí)間，制定詳細(xì)的施工計(jì)劃，為材料采購(gòu)和資金籌集打好基礎(chǔ)；定材料是指由村里牽頭、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)共同選定材料供應(yīng)商；定資金是指分期估算項(xiàng)目啟動(dòng)資金，發(fā)動(dòng)群眾，村民自籌第一期啟動(dòng)資金，在項(xiàng)目驗(yàn)收前盡量減少項(xiàng)目現(xiàn)金流量，支出必要費(fèi)用，減少資金占用成本；定機(jī)制是指所有的工程開(kāi)工、變更必須報(bào)告，材料采購(gòu)、領(lǐng)發(fā)必須履行手續(xù)，工程質(zhì)量監(jiān)控、整改必須及時(shí)、記實(shí)，資金撥付必須堅(jiān)持聯(lián)審。

       1.5項(xiàng)目成效

       目前，三個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目相當(dāng)?shù)某晒Γ?xiàng)目大部分已完工，群眾反映良好，實(shí)現(xiàn)了全民參與土地整治預(yù)期設(shè)想，項(xiàng)目工程質(zhì)量較好，項(xiàng)目變更少，實(shí)施順利，深入民心，項(xiàng)目施工成本控制較好，部分工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)設(shè)計(jì)，為湖南省2015年在14個(gè)市州進(jìn)行全面試點(diǎn)積累的豐富的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式奠定了良好的基礎(chǔ)。

       2與傳統(tǒng)土地整治模式對(duì)比分析

       2.1新模式實(shí)施土地整治項(xiàng)目不受時(shí)空限制。

       傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目從申報(bào)指南、立項(xiàng)批復(fù)至到預(yù)算文件下達(dá)，均是批量進(jìn)行審批，所有項(xiàng)目必須在資金預(yù)算下達(dá)后才能啟動(dòng)招標(biāo)程序，進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施前的準(zhǔn)備工作，合同簽訂后才能開(kāi)工建設(shè)。“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治項(xiàng)目基本上由村民自治，主要的審批環(huán)節(jié)在市縣國(guó)土資源部門(mén)，基本上可以做到通過(guò)一個(gè)，審批一個(gè)、實(shí)施一個(gè)，使項(xiàng)目的實(shí)施管理進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)，項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施不受時(shí)空限制，可按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體制定的實(shí)施計(jì)劃啟動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

       2.2新模式節(jié)省了大量的招投標(biāo)成本，縮短了項(xiàng)目施工準(zhǔn)備期。

       對(duì)傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目實(shí)施影響最大的是項(xiàng)目施工招投標(biāo)，為了保證招標(biāo)的工作的公平、公正、公開(kāi)，需要縣級(jí)多個(gè)行政職能部門(mén)審批，招標(biāo)公示時(shí)間長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月之久，合同簽訂和施工準(zhǔn)備時(shí)間也很長(zhǎng)，正常情況下，從招標(biāo)開(kāi)始至簽訂合同項(xiàng)目開(kāi)工一般需要兩個(gè)多月的時(shí)間，受資金預(yù)算下達(dá)時(shí)間的影響，這段招標(biāo)時(shí)間剛好是每年的9-11月份，也是土地整治項(xiàng)目實(shí)施的黃金期，因此“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式為項(xiàng)目實(shí)施爭(zhēng)取了有利的黃金施工期。同時(shí)，各施工單位在招投標(biāo)過(guò)程為了，為了確保中標(biāo)需要花費(fèi)大量的施工招標(biāo)成本，據(jù)調(diào)查，施工招標(biāo)成本占項(xiàng)目總成本的8%-20%，施工招標(biāo)成本屬于隱性成本，擠占部分工程施工費(fèi)用，在較大程度上會(huì)影響項(xiàng)目的工程質(zhì)量。

       2.3新模式將縣市區(qū)國(guó)土資源部門(mén)從紛繁復(fù)雜的實(shí)施管理具體事務(wù)中分離出來(lái)，可更好的履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能。

       “先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式將項(xiàng)目的組織、管理和實(shí)施全部下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)不在參與項(xiàng)目各項(xiàng)管理工作，也不用應(yīng)付各級(jí)部門(mén)的檢查，可以專心做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和單項(xiàng)驗(yàn)收工作，不再承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的各種責(zé)任，可以從繁重的具體事務(wù)中抽身出來(lái)，更好的履行項(xiàng)目指導(dǎo)和監(jiān)督職能，更好落實(shí)好省、市各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的各項(xiàng)政策措施。

       2.4新模式可實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政專項(xiàng)資金全部用于農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，真正做到了惠及廣大人民群眾。

與傳統(tǒng)的土地整治模式相比，“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治項(xiàng)目將所有項(xiàng)目資金全部補(bǔ)償給村集體，由村集體組織本村村民進(jìn)行施工，改善本村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利工程，無(wú)施工企業(yè)和個(gè)體施工老板參與，整個(gè)實(shí)施過(guò)程全民參與，信息公開(kāi)透明，全部資金用于改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)民收入水平和促進(jìn)本次農(nóng)業(yè)發(fā)展，惠及的是廣大農(nóng)村農(nóng)民，將傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目可能存在的個(gè)人利益、集體利益全部歸還給廣大農(nóng)民。

       2.5新模式使廣大人民群眾來(lái)成為判定項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量的主體。

傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目由縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)作為建設(shè)單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理工作，專業(yè)的施工單位進(jìn)行施工，專業(yè)的監(jiān)理單位監(jiān)督項(xiàng)目工程質(zhì)量，國(guó)土、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收把關(guān)。即使這樣，土地整治項(xiàng)目的工程建設(shè)質(zhì)量任然不盡人意，媒體曝光，群眾阻工、農(nóng)民上訪等事關(guān)工程質(zhì)量的事件經(jīng)常發(fā)生?！跋冉ê笱a(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治項(xiàng)目全部由村集體組織實(shí)施，全部項(xiàng)目資金運(yùn)行公開(kāi)透明，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和工程質(zhì)量由廣大人民群眾決定。項(xiàng)目做得好不好，質(zhì)量高不高、能不能通過(guò)由村民說(shuō)了算，所有與項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)的問(wèn)題，全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體進(jìn)行自行處理和消化。

       2.6新模式為樹(shù)立良好的國(guó)土資源部門(mén)形象奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)。

       “先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治項(xiàng)目堅(jiān)持村集體“四自”原則，縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和流程審批，不在具體參與工程建設(shè)，從業(yè)主單位轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理單位，權(quán)力和責(zé)任大為減少，不再直接面對(duì)工程質(zhì)量、資金使用、資源分配公平等容易引起各種社會(huì)矛盾的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體作為項(xiàng)目實(shí)施的主體單位，有了充分的自主權(quán)，有能力而且愿意去協(xié)調(diào)和處理各類土地整治項(xiàng)目建設(shè)引起的社會(huì)矛盾?？h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，立場(chǎng)和觀點(diǎn)更加切近廣大人民群眾，該土地整治模式為樹(shù)立良好的國(guó)土部門(mén)形象奠定廣大的群眾基礎(chǔ)。

       2.7新模式為實(shí)現(xiàn)湖南省人民政府提出的“千村示范、萬(wàn)村整治”工程指明了道路。

2009年湖南省省委省政府下發(fā)了《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見(jiàn)》（湘發(fā)[2009]26號(hào)），提出了從2009年起，重點(diǎn)實(shí)施“千村示范萬(wàn)村整治”工程，要求到2020年，完成1000個(gè)示范村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)10000個(gè)行政村的綜合整治，整治面積3000萬(wàn)畝以上，新增耕地200萬(wàn)畝以上?！跋冉ê笱a(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式是以行政村為單位實(shí)施土地整治，基本上可以做到村民自建，建成一村，示范一村的效果，為省政府實(shí)現(xiàn)“千村示范萬(wàn)村整治”工程提供了切實(shí)可行的運(yùn)作模式。

       3“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式存在的問(wèn)題

       3.1村集體的知識(shí)水平和業(yè)務(wù)技能難以適應(yīng)土地整治管理模式。

       目前我省土地整治項(xiàng)目管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系較為完備，已經(jīng)逐步形成了自己的行業(yè)特點(diǎn)，需要一定的文化水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)才能較好的接受和融會(huì)貫通。“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式以村集體為實(shí)施主體，而且基本上是短期的項(xiàng)目建設(shè)行為，很難讓村民真正學(xué)習(xí)和理解土地整治的內(nèi)涵。此外，由于土地整治項(xiàng)目本身的特性，項(xiàng)目建成若干年以后，現(xiàn)場(chǎng)留下的痕跡較少，項(xiàng)目資料成為項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)，因此無(wú)論如何簡(jiǎn)化，必要的項(xiàng)目資料收集和整理工作無(wú)法避免，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的業(yè)務(wù)能力，做好一套完整的土地整治項(xiàng)目資料非常困難。

       3.2基層國(guó)土資源部門(mén)身份轉(zhuǎn)換短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)新的角色定位。

       新的土地整治模式，縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)由業(yè)主單位轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理單位，從紛繁復(fù)雜的具體事務(wù)中解放出來(lái)，可能會(huì)陷入另一個(gè)空白，難以實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)接受怎么做，到主動(dòng)思考如何做好的問(wèn)題，而且權(quán)力的消退在部分人心目中也會(huì)引起較大的失落感，甚至?xí)斐梢欢ǔ潭壬系娜耸伦儎?dòng)調(diào)整。此外，該模式的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模更小、建設(shè)地點(diǎn)更加分散給國(guó)土部門(mén)的統(tǒng)一管理和收口帶了較大的難度，全面推行該類型項(xiàng)目難度較大。

       3.3現(xiàn)行的土地整治制度體系在一定程度上制約新模式的發(fā)展。

       雖然湖南省制定了“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治試點(diǎn)方案，但該方案在很大程度上還是立足于現(xiàn)有土地整治制度，這些在一定程度上制約“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式的發(fā)展。此外，村民“四自”方式在很大程度上受到國(guó)土和財(cái)政部門(mén)影響，其本質(zhì)上只是對(duì)原實(shí)施管理方式的一種改進(jìn)，減少了施工招標(biāo)環(huán)節(jié)，前期的項(xiàng)目審批和后期的項(xiàng)目驗(yàn)收并沒(méi)有進(jìn)行改進(jìn)，村民自主的范圍和空間有限。該模式目前仍處在試點(diǎn)階段，相關(guān)政策依據(jù)和配套的制度文件還不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體還處于自由發(fā)展?fàn)顟B(tài)，無(wú)明確指導(dǎo)思想進(jìn)行引導(dǎo)。

       3.4新模式資金籌集難度大，涉及財(cái)務(wù)稅費(fèi)改革面廣。

       “先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式要求村集體自籌資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，根據(jù)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，一個(gè)村土地整治項(xiàng)目投資額一般在數(shù)百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元，前期啟動(dòng)須籌集的資金量大，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力也較弱，短期內(nèi)很難籌集如此大額資金。首先是民間借貸，但民間借貸風(fēng)險(xiǎn)程度較大，其次是銀行貸款，擁有大量資金的商業(yè)銀行由于項(xiàng)目業(yè)主主體不明確，無(wú)法進(jìn)行有效貸款，再次社會(huì)投資，由于項(xiàng)目利潤(rùn)率不高，社會(huì)閑散資金也無(wú)法進(jìn)入土地整治項(xiàng)目體系。同時(shí)，該模式?jīng)]有施工單位參與，項(xiàng)目施工過(guò)程中人工、材料等相關(guān)費(fèi)用支出過(guò)程中的票據(jù)非常少，無(wú)法適用與目前專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)制度，也可能存在大量現(xiàn)金交易行為，稅費(fèi)也會(huì)損失不少。項(xiàng)目的融資成本占項(xiàng)目其他管理費(fèi)用的比例較大，在現(xiàn)行的預(yù)算費(fèi)用構(gòu)成體系中無(wú)法體現(xiàn)。因此，為了保證資金使用順暢，需要針對(duì)“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式進(jìn)行一系列的財(cái)務(wù)稅費(fèi)改革，而且難度較大。

       3.5村集體項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性差，前期投資成本大。

       “先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治項(xiàng)目是一次性投入，一次完成，此后數(shù)年內(nèi)該村不會(huì)在實(shí)施土地整治項(xiàng)目，某一個(gè)村的土地整治項(xiàng)目建設(shè)不具有可持續(xù)性。項(xiàng)目建設(shè)前期培訓(xùn)、購(gòu)買或租賃施工模板，施工機(jī)具等費(fèi)用投入較大，固定資產(chǎn)重復(fù)使用率低，轉(zhuǎn)讓貶值較大，致使村集體在前期投入方面較為謹(jǐn)慎，這在一定程度上影響項(xiàng)目工程質(zhì)量，施工工藝水平和施工質(zhì)量難以統(tǒng)一。

       3.6按預(yù)算進(jìn)行直補(bǔ)欠合理，沒(méi)有反映項(xiàng)目真實(shí)的成本費(fèi)用。

       “先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式在項(xiàng)目驗(yàn)收合格后由財(cái)政按預(yù)算撥付相應(yīng)資金。沒(méi)有體現(xiàn)補(bǔ)助的含義，沒(méi)有反映項(xiàng)目實(shí)際成本。目前的運(yùn)作模式本質(zhì)上只是延期支付項(xiàng)目資金，沒(méi)有體現(xiàn)補(bǔ)助的思路，沒(méi)有做到以財(cái)政專項(xiàng)資金為引導(dǎo)，吸引更多的社會(huì)資金參與農(nóng)村土地整治。

       4優(yōu)化改進(jìn)措施及建議

       4.1加大宣傳力度，致使“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式深入人心。

       通過(guò)各種方式和渠道宣傳“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式，以縣為單位加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的專業(yè)技術(shù)人才。同時(shí)，引導(dǎo)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)積極轉(zhuǎn)變工作方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，盡快適用新的角色定位。

       4.2加強(qiáng)制度建設(shè)，盡快出臺(tái)與“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式相適應(yīng)的配套政策。

“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式還處于試點(diǎn)階段，無(wú)政策依據(jù)和規(guī)律可循，為保障該模式更好的成長(zhǎng)和發(fā)展，省財(cái)政廳和省國(guó)土資源廳盡快出臺(tái)針對(duì)“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式的項(xiàng)目管理辦法和資金管理辦法，使該模式的土地整治項(xiàng)目運(yùn)行常態(tài)化。

       4.3研究制定“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式相適宜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

       “先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式有其自身特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的土地整治管理模式差異較大，原有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系過(guò)于專業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體等相關(guān)人員難以理解和掌握。省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)需要進(jìn)行大量的調(diào)查研究，研究出適應(yīng)“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”操作對(duì)象的土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

       4.4推進(jìn)跨區(qū)域的土地整治實(shí)施管理經(jīng)驗(yàn)交流，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)工程和樣板工程供各地模仿和借鑒。

由縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)組織開(kāi)展跨區(qū)域土地整治交流和評(píng)比活動(dòng)，在各地推薦標(biāo)準(zhǔn)工程和樣板工程供其他村集體進(jìn)行學(xué)習(xí)和效仿。

       4.5加快縣級(jí)財(cái)稅改革，出臺(tái)支持“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治模式操作流程。

       建議縣人民政府牽頭，縣級(jí)相關(guān)職能部門(mén)參與，簡(jiǎn)化程序，出臺(tái)支持“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”土地整治的財(cái)稅制度和資金使用管理操作流程，保障該模式資金運(yùn)行順暢，風(fēng)險(xiǎn)有保障。

       4.6拓寬資金籌集渠道，搭建政策平臺(tái)，引導(dǎo)銀行和社會(huì)閑散資金進(jìn)入土地整治項(xiàng)目。

       積極探索商業(yè)銀行與土地整治相結(jié)合的可行性，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)搭建相關(guān)融資平臺(tái)，出臺(tái)相關(guān)政策依據(jù)，引導(dǎo)銀行和社會(huì)閑散資金投入土地整治，發(fā)展和壯大土地整治事業(yè)。改進(jìn)按預(yù)算進(jìn)行直補(bǔ)的方式，研究制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式，按成本進(jìn)行核算和補(bǔ)助，將項(xiàng)目的成本和利潤(rùn)控制在合理范圍內(nèi)，使項(xiàng)目既不出現(xiàn)虧損也不致使項(xiàng)目資金結(jié)余過(guò)多。